Brief Report - (2024) Volume 17, Issue 114
Received: Jul 01, 2024, Manuscript No. jisr-24-138967; Editor assigned: Jul 04, 2024, Pre QC No. jisr-24-138967; Reviewed: Jul 18, 2024, QC No. jisr-24-138967; Revised: Jul 23, 2024, Manuscript No. jisr-24-138967; Published: Jul 29, 2024, DOI: 10.17719/jisr.2023. 138967
Yerel yönetimler, merkezi yönetimin kendilerine verdiği yetkileri kullanarak ülke içindeki bazı kamu hizmetlerini vermektedirler. Yerel yönetimlerin kamu hizmetlerini etkin ve verimli sunabilmesi için dışsallıklar, ölçek ekonomisi, gelirin yeniden dağılımı, yerel sorumluluk, yerel erişim ve yerel duyarlılık gibi nedenler dikkate alınarak kamu hizmetlerinin sunumunda merkezi yönetim tarafından yetkilendirilmesi gerekmektedir. Yerel sınırları aşan, işlevsel ağlara dayalı olarak gelişen çok merkezli kentsel alanlar olarak tanımlanan metropol alanlar, çok daha büyük ölçekli yerel yönetim yapısıyla diğer yerel yönetimlerden önemli ölçüde farklılık göstermektedir. Literatür incelendiğinde metropoliten yönetiminde tek boyutlu bir model yerine hem ulusal hem de yerel bağlama bağlı olarak farklı modellerin uygulandığı görülmektedir. Bu çalışmada metropol yönetim modelleri karşılaştırmalı olarak incelenmektedir.
Metropolitan management; Local government; Metropolitan management model.
Yerel yönetimler merkezi yönetimin kendisine devrettiği yetkileri kullanarak ülke içinde bazı kamu hizmetlerini merkezi yönetime göre daha etkin ve verimli sunabilmektedir. Merkezi yönetim ülke içinde uzak bölgelere bazı kamusal hizmetlerin sunumunda zorlanabilmektedir. Bununla birlikte bazı kamu hizmetlerinin yerel yönetimler tarafından sunulması merkezi hükümetin yerel yönetimlere devretmediği kamu hizmetlerindeki verimliliği de arttırabilmektedir. Bu nedenlerle yerel yönetimler kamu hizmetlerinin sunumunda önemli bir yer tutmaktadır.
Yerel yönetimlerin dışsallıklar, ölçek ekonomileri, yerel erişim ve yerel yanıt verme gibi nedenlere bakılarak merkezi yönetim tarafından kamu hizmetlerinin sunumunda yetkilendirilmesi gerekmektedir. Böylece kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimlilik arttırılarak sınırlı kamu kaynakları ile ülke içinde kamusal hizmetler daha geniş alanda verilmekte ve ayrıca kamusal hizmetlerdeki maliyetler azaltılabilmektedir. Bu, kamu maliyesinin yönetiminde giderek yerel yönetimlerin daha önemli bir yer tutmasını sağlamaktadır.
Yerel yönetimden farklı olarak metropoliten yönetim, çok daha büyük ölçekli yerel yönetim yapısını kapsayarak diğer yerel yönetimlerden önemli ölçüde ayrışmaktadır. Metropoliten yönetimler büyük ölçekli, çok merkezli ve işlevsel ağlara sahip yerel yönetimler olarak ülke içinde merkezi yönetime yakınsamaktadır. Bu ölçekte ülke içindeki bir yönetim organın doğru yönetim modeli ile yoğun nüfuslu ve büyük ekonomik alanlara sahip kentlere uygulanması hem kentlerin hem de ülkenin ekonomik gelişimine önemli katkılar sağlamaktadır.
Çalışmanın giriş bölümünden sonra birinci ve ikinci bölümde literatür taraması yapıldıktan sonra yerel yönetimler ile metropoliten yönetim düşünce okulları ve modelleri hakkında genel bilgiler verilerek analizleri yapılmaktadır. Sonuç bölümde, analiz sonuçlarından elde edilen bulgular değerlendirilmekte ve bu sonuçlara dayandırılarak çıkarımlar yapılmaktadır.
Egemen bir devlet içindeki yerel kamu yönetimi kademesi olarak tanımlanabilen yerel yönetim; özellikle hem coğrafi olarak yerelleştirilmiş hem de merkezi otorite tarafından yetkileri sınırlandırılmış bir yönetim düzeyini ifade etmektedir. Özetle, yerel yönetimler merkezi hükümetlerinin araçları olarak da Kabul edilmektedir (Agranoff, 2014, s. 21) Genellikle kanun veya anayasa tarafından kendilerine yerel ihtiyaçları karşılamak için özel olarak devredilen yetkiler dâhilinde hareket etmektedirler. Birçok ülkede yerel yöneticiler, yerel seçimler ile belirlenmektedir (Tolbert & Franko, 2014, s. 1) Yerel yönetimler, çoğunlukla belediye olarak kavramsallaştırılan kamu kurumu aracılıyla kendisine merkezin devrettiği yetkileri kullanmaktadır.
Merkezi hükümet ile yerel yönetim ilişkileri çok yönlü, değişken ve dinamik olmaktadır. Siyaset bilimciler, iktisatçılar, hukukçular, kamu yönetimi ve kent alanında çalışan bilim adamları tarafından merkezi hükümet ve yerel yönetimler üzerine önemli sayıda araştırma yapılmasına rağmen, bu ilişkileri kavramsallaştırmada birçok boşluk bulunmaktadır (Carol S. Weissert, 2014, s. 1) Merkezi hükümet kısıtlı yetkileri olan bir yerel yönetim ile yerel ihtiyaçları karşılayabileceği gibi geniş yetkilerle donatılmış bir yerel yönetimlerle de bu ihtiyaçları karşılayabilmektedir. Bu nedenle de merkezi hükümet ile yerel yönetim arasındaki sınırları çizmek veya rolleri tanımlamak için bir standart oluşturmakta güçlük çekilmektedir.
Yerel yönetim kavramı doğası gereği ülkeden ülkeye değişen, ulusal siyasi süreçlerin kendine özgü yapısını ve aynı zamanda hâkim kamu yönetimi kültürlerini yansıtan bir varyasyon olarak da kullanılmaktadır. Temel olarak yerel yönetim modeli ikiye ayrılmaktadır. Bunlardan biri merkezden uzaklaştırmayla, diğeri de âdemi merkeziyetçilikle ilişkilendirilmektedir (Silva & Buček, 2017, s. 2):
Yerel yönetimi tanımlarken kullanılan âdemi merkeziyetçilik, yüklü bir politik terim olarak; siyasi idari güç ve kapasitenin devrinden ziyade işlevlerin, sorumlulukların ve bazı bütçelerin yetkisinin devrinden daha fazlasını ifade etmemektedir. Diğer bir deyişle yerel yönetim merkezden yetki devri veya sadece işlevlerin, görevlerin ve sorumlulukların âdemi merkeziyetçiliğinin bir sonucu olarak değil, aşağıdan yukarıya doğru büyüyen bir yönetim sisteminin bir parçası olmaktadır. Bu da yerin tanımlanabilir coğrafi topluluklara bağlılığını, bunlara dayanan veya bunları yansıtanın “yerel” olacağı bir hükümetin olmasını, yani siyasi olarak temsili ve yeterli yönetim gücü ve kapasitesinin olmasını, yetki alanı içinde yetkili ve bağlayıcı kararlar alabilmesini gerektirmektedir (Copus, Roberts, & Wall, 2017, s. 1)
Yerel yönetimin sağlamak zorunda olduğu çok sayıda ve çeşitli mal ve hizmetleri finanse etmesi bir dizi gelir akışını da gerektirmektedir. Bu finansmanı geniş tabanlı bir vergi sistemiyle ve kamu malı olmayan hizmetler için tam maliyetlerini karşılayacak şekilde ücret alarak yapmaktadır (Drew, 2020, s. 158) Yerel yönetimler giderlerini kendi kaynaklarından karşıladığı gibi merkezi hükümetin finans ve vergi uygulamalarıyla da giderleri karşılamaktadırlar. Örnek olarak; ABD’de 2009 yılında federal hükümet gelir vergisinden muaf tutarak 400 milyar ABD dolarlık bir eyalet ve yerel yönetim faaliyeti olan genel yükümlülük ve gelir tahvilleri gibi belediye tahvillerini yatırımcılar tarafından satın alınması sağlanmıştır. Bu muafiyet ile federal hükümet, belediyelerin geri ödeme için diğer tahvil borçlularına göre daha düşük faiz oranları ödemesini sağlayarak yerel yönetimi sübvanse etmektedir (Agranoff, 2014, s. 5)
Yerel veya belediye yönetimleri, kamu maliyesinin yönetiminde giderek daha önemli bir rol oynamaktadır. Bu bir dereceye kadar âdemi merkeziyetçi işlevin sonucunda olmaktadır. Çünkü giderek daha fazla sayıda ulusal hükümet hem önemli yetkileri ve işlevleri hem de kaynakları veya gelirleri artırma kabiliyetini yerel yönetimlere devretmektedir. Bunların yanı sıra kentler çok daha geniş bir ekonomik girişim yelpazesi için merkezler haline geldiğinden yerel yönetimlerde mali yönetimin rolü de büyümektedir. Yerel veya çoğu durumda belediye yönetimleri hükümete göre hesaplanan kamu sektörü harcamalarının oranı gelişmiş ülkelere göre gelişmekte olan ülkelerde nispeten düşük kalmaktadır. Belediye veya yerel yönetimlerin bütçeleri, daha geniş kamu maliyesi resminin bir unsuru olarak artıyor olsa da, yine de çok mütevazı kalmaktadır. Belediye bütçeleri, kent halkına maksimum fayda sağlamak için etkili planlamaya izin veren önemli bir finansal yönetim aracı olarak düşünülmektedir. Uzun yıllar boyunca bütçeleme süreci planlamacıları ve diğer uzmanlar tarafından kontrol edilen kapalı bir teknik uygulama olarak kabul edilmekteydi. Ancak 1970'ler ve 1980'lerde, yerel yönetimler giderek küreselleşen dünyada rekabet avantajlarını en üst düzeye çıkarmaya çalışırken, yerel bütçelemede stratejik planlamada merkezi bir unsur olarak anlaşılmaya başlamaktaydı. Bu nedenle 1990'larda bütçeleme çok daha açık ve şeffaf bir süreç haline gelmekteydi (Stren, 2001, s. 107)
Ekonomist Richard Bird, belediye ve hükümetler arası finansla ilgili sorunlardan bazılarını tanımlamaktadır. Bird’e göre üç temel sorunun anlaşılması önemlidir (Stren, 2001, s. 109):
iii. Yerel yönetimler sınırlı vergi yetkilerine sahip olmaktadır.
Bu sınırlamalara rağmen, bazı yerel yönetimlerin kaynakları kabaca benzer görünse bile diğerlerinden daha başarılı olduğu savunulmaktadır. Farklılıklar tamamen yerel olsa bile bazen bu yerel unsurlar fark yaratabilmektedir. Ancak bazen yerel yönetimler yüksek düzeyde yerel hizmetler sağlamak için hem ulusal hükümetlerle hem de yerel yarı-kamu dernekleriyle yaratıcı anlaşmalara girmektedir. Bird, âdemi merkeziyetin etkili olması için hükümetler arası mali ilişkilerin iyi tanımlanması ve hatta kamuoyunda tartışılması gerektiğini savunmaktadır. Yerel yönetim maliyesinin başarılı bir şekilde yönetilmesinin anahtarlarını, alınan kararlar için hesap verebilirliğin sağlanması ile uygunluğu doğrulamak için kullanılabilecek bilgilerin sistematik olarak toplanması ve raporlanması içermektedir. Yerel yönetimlerin gelir vergisi gibi kazançlı vergilere erişimi olmalı ve çoğu ülkede olduğu gibi belirli hizmetler için ücretler emlak vergisi ile sınırlandırılmaması gerekmektedir. Bird, büyük kentsel alanlar için daha geleneksel vergilendirme kaynaklarını ve ulusal vergilere ek olarak inşa edilen tamamlayıcı yerel gelir vergilerini tercih etmektedir. Çözümler ne olursa olsun, merkezden yerel yönetimlere mali transferler devam etmektedir. Ancak, mali transferlerin etkili olabilmesi için şeffaf, öngörülebilir olması ve üzerinde pazarlık yapılamayacak bir anlaşmaya varılmış formüle tabi tutulması gerekmektedir (Stren, 2001, s. 109-110)
Metropoliten alan, merkezinde önemli bir nüfusun yaşadığı ve bu merkezle üst seviyede sosyal ve ekonomik bütünleşmenin olduğu bir veya daha fazla ilçenin nüfusuyla birlikte alt yerel yönetimleri de içine almaktadır (Kahn, 2006, s. 3) Bu özellikleriyle kurumsal olarak belirlenmiş yerel sınırları aşan ve fonksiyonel ağlara dayalı olarak gelişen çok merkezli kentsel alanlar olarak tanımlanmaktadır (Kübler & Heinelt, 2005, s. 8) Metropoliten alan, çok daha büyük ölçekli yerel yönetim yapısı ile diğer yerel yönetimlerden belirgin bir şekilde yerel yönetimi farklılaşmaktadır. Bu türde büyük ölçekli, çok merkezli ve işlevsel ağlara sahip yerel yönetimler, metropoliten yönetim olarak adlandırılmaktadır.
2.1. Düşünce Okulları
Metropol yönetimin doğası, bölgesel iktisatta, kamu yönetimi araştırmalarında ve kentsel siyaset biliminde merkezi bir mesele olmaya devam etmektedir. Bilim insanları, işlevsel kentsel bölgeler ile yerel yönetimin kurumsal yapısı arasındaki artan eşitsizliklerin üstesinden gelmenin doğru yolunu bulmak için tartışmaktadırlar. Metropoliten yönetim üzerine uzun süredir devam eden bu tartışma, iki farklı düşünce okulu arasında olmaktaydı (Kübler & Heinelt, 2005, s. 8-9):
Bu düşünce okullarına karşı olarak 1990'larda, akademisyenler ve politika savunucuları;
iii. "yeni bölgeselcilik" veya "yeni metropoliten yönetimi" öne sürdüler.
Uluslararası ekonomik rekabet, göç ve iklim değişikliği gibi metropoliten problemlerin değişen doğasıyla mücadelede son yıllarda,
2.1.1. Metropoliten Reform Geleneği
Metropoliten reform geleneği düşünce okulu, bir metropol alanı içinde çok sayıda bağımsız kamu yönetim bölgesinin varlığını verimli ve eşitlikçi kentsel hizmet sunumunun önündeki ana engel olarak görmektedir. Bu perspektife dayanarak ve büyük kamu bürokrasilerinin rasyonalite ve planlama kapasitesine biraz Weberci bir güvene dayalı olarak, metropoliten reformcuları, kurumsal sınırların metropol alanlarının ekonomik ve sosyal kalkınmasının bölgesel ölçeğine uyacak şekilde getirileceği modeli savunmaktaydılar. Onlar, bütünleşmenin ya merkez kentlerin banliyöler ile birleşmesi yoluyla ya da metropoliten yönetimlerin bölgesel kapsamını bir bütün olarak işlevsel metropol alanı kapsayan, geniş yetkilere ve özerkliğe sahip iki kademeli kurumun oluşturulmasıyla başarılması gerektiğini savunmaktadırlar (Kübler & Heinelt, 2005, s. 9)
2.1.2. Kamu Tercihi Okulu
Metropol yönetimine ilişkin kamu tercihi düşünce okulu, büyük kentlerin sorunlarını çözmenin bir yolu olarak yerel yönetimleri birleştirme fikrini reddetmektedir. Metropol alanlarının çok sayıda yerel yönetim alanına kurumsal olarak parçalanmasının, etkili ve verimli metropoliten hizmet sunumu için gerekli olduğunu savunmaktaydılar. Tiebout’un (1956) klasik oy verme fikrinden hareketle, kamu tercihi akademisyenleri, bir dizi özerk yerel seçim bölgesinin varlığının, vatandaşların kendi kişisel tercihlerine en iyi uyan vergi ve hizmet paketiyle yerel yönetim alanını seçmelerine olanak tanıyacağını düşünmektedirler. Yerel yönetimler arasında yeni sakinleri çekmek için oluşacak rekabetin, yalnızca kentsel hizmet taleplerinin etkili bir şekilde eşleştirilmesine değil, aynı zamanda bu hizmetleri üretmek için kullanılan kamu kaynaklarının tahsisinde de etkinliğe yol açtığını iddia etmektedirler (Kübler & Heinelt, 2005, s. 9)
Kamu tercihi literatürü, yönetimleri kişisel çıkar doktrinini üzerine modellemekte ve politika oluşturma ile uygulamaya dâhil olan çeşitli paydaşların, kendi çıkarlarını ilerletmek için fırsatları ve kaynakları kullanacağı savunulmaktadır. Bu görüş, yerel yönetim kurumlarının tasarımı için önemli çıkarımları bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin halkın çıkarlarına hizmet edebilmesi için vergilendirme ve harcama konusunda tam yerel özerkliğe sahip olmaları, hükümet içinde ve dışında rekabete tabi olmaları gerekmektedir. Bu ön koşulların yokluğunda, yerel yönetimler verimsiz ve vatandaş tercihlerine tepkisiz kalmaktadır (Boyne, 1998) Bailey (1999), kamu tercihinin kişisel çıkar doktrini ile bağlantılı kamu başarısızlıklarının üstesinden gelmek için yerel yönetimde çıkış ve ses mekanizmalarını güçlendirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Daha geniş rekabet yoluyla kamu hizmetleri için arz tarafındaki kısıtlamaların hafifletilmesinin seçenekleri artıracağını, çıkış seçeneklerini teşvik edeceğini ve doğrudan demokrasi hükümlerinin sesini güçlendireceğini öne sürmektedir. Yeni kurumsal ekonomi, devlet kurumlarının bu fırsatçı davranışlarını, yöneticilerin vatandaşlara yönelik işlem maliyetleri üzerindeki etkilerine dayandırmaktadır (Kitchen, McMillan, & Shah, 2019, s. 15)
2.1.3. Yeni Bölgeselcilik
Yirminci yüzyılın ikinci yarısında, büyükşehir yönetimiyle ilgili tartışmalara büyük ölçüde metropoliten reform geleneği ve kamu tercihi yaklaşımı düşünce okulu arasındaki anlaşmazlık hâkim olmaktaydı. Bununla birlikte, her iki düşünce okulu da çağdaş metropol yönetim meselelerini tartışmak için yalnızca sınırlı bir rehberlik sağlamaktaydı. Bir yandan, yerel yönetimleri birleştiren çoğu reform başarısız olmakta ve metropoliten yönetimin alanını genişleterek alt kademe yerel yönetimin yetkilerinin sınırlanması iki yerel yönetim arasında yetki sorunlarına yol açmaktaydı. Öte yandan, yerel yönetimler arasındaki tarafsız rekabetin kamusal ilkesi, ampirik dayanaktan yoksun teorik bir konum olarak görülmekteydi. Gerçekte, çoğu metropol alanın sorunlarının çözümü, belediyelerin çeşitli düzeylerdeki devlet kurumlarını ve özel hizmet sağlayıcılarını içeren “amaca yönelik koordinasyon ve işbirliği ağları” aracılığıyla ele alınmasında yatmaktaydı. Bu tür ağlar genellikle metropoliten reform geleneği tarafından savunulan kurumsal birleştirmeden yoksun kalmaktaydı. Aynı zamanda, bu ağlar içindeki işbirliği her zaman tamamen gönüllü olmamakta ve bazen kamu tercihi teorisyenleri tarafından gerekli görülen yerel özerkliği önemli ölçüde engellemektedir. Bu gözlemler, 1990'larda Kuzey Amerika'da ve Batı Avrupa'da metropol alan politika koordinasyonu üzerine yürütülen araştırmalardan yararlanan yeni bir bakış açısıyla bir başlangıç noktası olarak alınmaktaydı. Bazı Kuzey Amerikalı yazarlar tarafından “yeni bölgecilik” olarak etiketlenen bu yeni bakış açısı, etkili metropol yönetimin ille de “kurumsal birleştirme ve rekabet etme” gerektirmediğini öne sürmekteydi. Bunun yerine, yeni bölgecilik metropoliten yönetimin, politikayla ilgili aktörlerin ağlarını stabilize eden işbirlikçi düzenlemelerle etkili ve verimli yerel yönetimin sağlanabileceğini savunmaktaydı. Bu ağlar genellikle, kentsel hizmetleri geleneksel yerel yönetim yapısının bölgesel sınırlarından bağımsız bir şekilde tanımlayan, sunan çeşitli geçmişler ile yetkinliklere sahip aktörler ve ajansların heterojen kümelerini kapsamaktadır. Yeni bölgeselcilik, kurumsal yapılara veya özerk yerelliklerin davranışlarına değil, daha çok farklı bölgesel düzeylerdeki çeşitli kamu kurumları ve özel aktörler arasındaki ilişkileri, alan çapında yönetim amacıyla yeniden düzenlemeye odaklanmaktadır (Kübler & Heinelt, 2005, s. 11)
2.1.4. Metropoliten Yönetişim
Ulusal ekonomik kalkınma ve politikadan geleneksel olarak beklenene dayanmak yerine ülkeler, kentlerinin profillerini daha proaktif ve görünür şekilde keskinleştirip savunarak uluslararası akışkan sermayeyi çekmeye yönelik artan bir çaba içine girmektedirler. Asya kentlerinin ve BRIC ülkelerinin (Brezilya, Rusya, Hindistan, Çin) önde gelen kentlerinin ekonomik yükselişi, kentler arasındaki artan rekabetin etkisiyle, daha güçlü yerel yapıların olduğu ülkelerin politikalarının ve ekonomik koşullarının popülerliğini arttırmaktadır. Giderek daha ateşli ve hızla değişen bir pazarda ekonomik faaliyetin küresel bir bölümünün parçası olarak doğrudan bağlantıların ve karşılıklı ilişkilerin artan önemi, değişen koşullara ve fırsatlara etkili bir şekilde yanıt vermek, aynı zamanda ekonomik kaynakları çekmede yeterince hızlı olabilmek için nabzı kontrol etmenin bir avantaj olduğu anlamına gelmektedir. Metropoliten kent için bu bağlantıları kaybetmek veya bunlar tarafından atlanmak, buna bağlı olarak kötüleşen beklentilerle dışlamalar üretmektedir. Bu nedenlerle metropoliten kent, başarılı rekabet fırsatlarını belirleme, yaratma ve kullanma umuduyla, ekonomik akışların küresel arenasına giderek daha fazla girmeye başlamaktadır. Ulus devletler; yeni rekabet güçleri, ekonomik krizlerdeki bu çoğalma ve buna bağlı fırsatlar ile rekabet avantajlarının kaybı nedeniyle zayıflamaktadır. Sonuç olarak, bazı metropoliten kentler, özellikle de daha az bağımsız araç ve kapasiteye sahip olanlar, bir zamanlar sahip oldukları desteği ve korumayı kaybederken, ekonomik kalkınma için rekabetçi kapitalizmin şartlarına uyum sağlayamamakta, uluslararası arenada bağımsız adımlar atma konusunda yeterince güçlenmediğinden kendinden emin kararlar alamamaktadır. Bunlara ilaveten, iklim değişikliğinin zorluklarına etkili kolektif yanıt talebi, hem ağlar içinde hem de diğer metropoliten kentlerle yatay ve dikey olarak, yeni ve karmaşık uluslararası ilişkiler oluşturmak için çeşitli forumlarda uluslararası kuruluşlarla birlikte, ulus devlet dışı aktörler için alan yaratmaktadır. Diğer küresel sorunlar, örneğin doğal kaynaklar ve uluslararası göç için mücadele, aynı zamanda, metropoliten kentlerin çıkarlarını ekonomik fırsatların ötesinde desteklemek için uluslararası tartışmalara seslerini eklemeleri için bir ihtiyaç yaratmaktadır (Herrschel & Newman, 2017, s. 5-6) Bu nedenlerle metropoliten sorunların değişen yapısına etkili cevap vermek için hiyerarşik müdahale araçları yerine yerel ve bölgesel kalkınmada rekabetçi, aktör temelli, mekân odaklı, iş birliği ve ortaklıklara dayanan metropoliten yönetişim son zamanlarda kabul görmektedir (Eken, Köseoğlu, & Tuzcuoğlu, 2020, s. 14)
2.2. Yönetim Modelleri
Metropoliten yönetim modelleri ile ilgili literatüre bakıldığında, modellerin genel olarak dört başlık altında toplandığı görülmektedir. Bunlar:
iii. isteğe bağlı ve gönüllü metropoliten kuruluşlar yönetim modeli,
2.2.1. Tek Kademeli Metropoliten Yönetim Modeli
Kentsel yönetimde, tek kademeli metropoliten yönetim modeli kendi içinde iki farklı yöntemle uygulanmaktadır. Bunlardan ilkinde tek bir yerel yönetim metropoliten alanda, tüm yerel hizmetleri sağlamaktan sorumludur ve tüm kentsel alanı kapsayan bir coğrafi sınıra sahip olmaktadır. Büyük tek kademeli metropoliten yönetim genellikle birleşme (mevcut bir bölgede iki veya daha fazla alt kademeli belediyenin birleşmesi) veya ilhak (bir belediyenin bir kısmının bitişik bir belediye tarafından tahsisi) yoluyla oluşturulmaktadır. Çin'in en büyük kenti ve aynı zamanda dünyanın en büyük kentlerinden olan Şangay, tek kademeli metropoliten yönetim modeline göre yönetilmektedir. Tek kademeli metropoliten yönetim modelinin diğer bir uygulama yöntemi, metropol alanda metropoliten yönetimden ayrı her biri kendi sınırları içinde hizmet veren, çok sayıda yerel yönetim birimine veya özel amaçlı organa sahip olarak da uygulanmaktadır. Tek kademeli metropoliten yönetim modeli için belirtilen ana avantajlar şunları içermektedir (Slack, 2007, s. 16):
iii. Akıcı karar verme ve daha fazla verimlilik.
Bunlara ilaveten tek kademeli metropoliten yönetim modeli, hizmet sunumunda ölçek ekonomilerinden yararlanabilmektedir. Belediye birleşmeleri ile dışsallıkları içselleştirmektedir. Örneğin, belediye sınırları dışındaki kırsalda yaşayanlar, kullandıkları kentsel hizmetler için ödeme yapmak zorunda kalmaktadır. Ayrıca, hizmet sunumunda finansman adaletini sağlamaktadır. Çünkü bölge genelinde vergi mükelleflerine fayda sağlayan hizmetlerin maliyetlerini paylaşmak için daha geniş bir vergi tabanı bulunmaktadır. Büyük vergilendirme kapasitesi, borç alma ve kullanıcı ücretlerinden sermaye ve işletme maliyetlerini geri alma kabiliyetini artırmaktadır.
Diğer taraftan, tek kademeli metropoliten yönetim hesap verebilirlik ve verimlilik elde etmede(maliyet tasarrufu açısından) ne kadar başarılı olduğu tartışma konusu olarak görülmektedir. Büyük ölçekli tek kademeli metropoliten yönetim, yetki alanı çok geniş ve bürokratik hale geldiği için erişimi ve hesap verebilirliği azaltabilmektedir. Bu sorunun üstesinden gelmek için, bazı durumlarda yerel sorunları ele almak için topluluk konseyleri veya komiteleri oluşturulmakta veya belediye genelinde insanların vergi faturalarını ödeyebilecekleri, inşaat izinleri için başvurabilecekleri, para cezaları ödeyebilecekleri veya şehir hizmetlerine erişebilecekleri ofisler kurulmaktadır. Ancak, bu tür uygulamalar, erişilebilirliği artırabilmesine karşın hesap verebilirliği zorlaştırmaktadır (Slack, 2007, s. 17)
Belediye büyüklüğünün diğer birçok boyutunun aksine, belediye birleşmelerinin yerel ekonomik büyüme üzerindeki etkisi konusunda yeterli sayıda çalışma bulunmamaktadır (McMillan, Shah, Dollery, & Kitchen, 2020, s. 244-245) Az sayıda çalışmalardan biri olan Carr ve Feiock’in (1999) yaptığı araştırma, 1950-1993 döneminde birleşmesi sağlanmış ABD’nin dokuz belediyesinde ekonomik büyümeyi analiz etmek için zaman serisi verileri kullanılmaktadır. Çalışmada, imalat, perakende ve hizmet sektörü büyümesinin, yerel yönetimleri birleştirilmiş ilçelerde; yerel yönetimi birleştirilmemiş ilçelerden önemli ölçüde farkı olmadığı görülerek, yerel yönetimlerin birleştirilmesi ile ekonomik kalkınma arasında bir bağlantı olmadığı sonucuna varılmaktadır. Dahası, Carr ve Feiock’in (1999) çalışmasında ilçe nüfusunun büyüklüğünün ve yerel yönetimlerin birleştirilmesi kapsamının sonuçta bir fark yaratmadığı da görülmektedir. Buna karşılık Tang ve Hewings’in (2017) çalışmasında, 2000-2004 yılları arasında Çin'deki kentlerin ilçe birleşmelerinin (daha sonra) politika deneyinin ekonomik sonuçları araştırılmaktadır. Kent, ilçe ve firma düzeyinde kapsamlı veri setlerini kullanarak, birleşmenin yerel ekonomik kalkınmayı önemli ölçüde artırdığına ve etkinin büyüklüğünün yığılma güçleriyle ilgili yerel donanımlara bağlı olduğuna dair kanıtlar olduğu öne sürülmektedir. Elde edilen sonuçlar, bir dizi farklı model spesifikasyonu içinde bile geçerli olabilmektedir. Ayrıca, birleşmeden sonra gelişmiş ulaşım altyapısının ve kentsel yığılma ekonomilerinin, olumlu birleşme etkilerine potansiyel katkıda bulunduğu görülmektedir.
2.2.2. İki Kademeli Metropoliten Yönetim Modeli
İki kademeli metropoliten yönetim modeli, oldukça geniş bir coğrafi alanı ve alt kademe veya bölge belediyelerini (kentler, ilçeler, kasabalar, köyler vb.) kapsayan bir üst kademe yönetim organını(genellikle bölge veya metropoliten alanı) kapsamaktadır. Üst kademe, ölçek ekonomileri ve dışsallıklar (ulaşım, arazi kullanım planlaması ve katı atık bertarafı gibi) ile karakterize edilen bölge çapında hizmetler sunarken, alt katmanlar yerel nitelikteki hizmetlerden (örneğin yerel parklar) sorumlu olmaktadır. Bu şekilde, iki kademeli metropoliten modeller, bir yanda ölçek ekonomileri, dışsallıklar ve yeniden dağıtım, diğer yanda erişim ve hesap verebilirlik gibi yerel yönetim yapısını tasarlamak için çeşitli kriterler arasındaki çatışmayı çözmeye yardım etmektedir. Bir kent-bölge genelinde yeniden dağıtım, vergi ve harcama politikalarının bir kombinasyonu yoluyla üst kademe seviyesinde elde edilerek yapılmaktadır. Vergi tarafında, vergi oranları genellikle bölge genelinde tek tip oranlarda alınır ve her bir alt kademe belediyenin üst kademe belediyeye katkısı, vergi tabanının büyüklüğüne bağlı kalmaktadır. Herhangi bir belediyede vergi tabanı ne kadar büyükse, üst kademe hükümete katkısı o kadar büyük olmaktadır. İki kademeli metropoliten modelde, yerel yönetimlerin fonksiyonlarının kademeler arasında paylaştırılması gerekmektedir. Üst kademe, bölge çapında faydalar sağlayan, dışsallıklar üreten, bazı yeniden dağıtım gerektiren ve ölçek ekonomileri sergileyen hizmetlerden sorumlu olması gerekirken; yerel faydalar sağlayan hizmetler, alt kademenin sorumluluğuna bırakılmaktadır. Dünyada, iki kademeli metropoliten modeli; özellikle Toronto ve Londra’da uygulanmaktadır (Slack, 2007, s. 18-19) Tablo 1 bunları sağlayan uygun yerel yönetim düzeyini belirlemek için yerel düzeyde çeşitli kamu hizmetlerine ait mali kaynak tahsisi yapılan sorumlulukları göstermektedir.
İki kademeli metropoliten modelin; hesap verebilirlik, verimlilik ve yerel yanıt verme açısından potansiyel olarak önemli avantajları bulunmaktadır. Diğer taraftan, bu modeli eleştirenler, yerel yönetimler tarafından hizmetlerin sağlanmasındaki israf ve yineleme nedeniyle maliyetlerin daha yüksek olduğunu savunmaktadırlar. Ayrıca, iki kademeli metropoliten modelin seviyeleri, kimin hangi hizmetlerden sorumlu olduğunu anlayamayan vergi mükellefleri için daha az şeffaf ve daha kafa karıştırıcı görülmektedir. Son olarak, aynı coğrafi alanı kapsayan iki belediye meclisi, önemli ölçüde çatışmaya, verimsiz karar vermeye ve politikaların uygulanmasında gecikmelere yol açmaktadır (Kitchen, McMillan, & Shah, Local Public Finance and Economics, 2019, s. 141-144)
2.2.3. İsteğe Bağlı Ve Gönüllü Metropoliten Kuruluşlar Yönetim Modeli
Savitch ve Vogel'in (2000) öne sürdüğü gibi, metropol yönetimine ilişkin yeni bölgeselci bakış açısı, bazılarının söylediği gibi “hükümetten yönetişime” devletin dönüşümü hakkındaki tartışmayı yansıtmaktadır. Neo-korporatist analizler ve politika-ağ yaklaşımından beslenen bu tartışma, bölgesel çıkarlara kıyasla, “piyasa ve hiyerarşi” arasındaki işlevsel çıkar aracılığının artan önemini vurgulamaktadır. Aynı zamanda, bir yandan zayıf bir devletin, diğer yandan politika ağlarının ve güçlü toplumsal aktörlerin artan öneminin, modern toplumların artan karmaşıklığından kaynaklanan zorlukları ele alan toplumsal modernleşmenin ifadeleri olduğu da vurgulanmaktadır.
Bu nedenle yeni bölgecilik, devlet hiyerarşisi yerine çeşitli aktörler arasındaki etkileşim yoluyla metropoliten yönetiminin ortaya çıkışına odaklanmaktadır. Yeni bölgeselci düşünce okulu, metropoliten yönetimin yönetme kapasitesinin, “ortak karar tuzağından” kaçınma yeteneğine, yani statükonun savunucularının neden olduğu tüm değişiklikleri bloke etmenin engellenmesine bağlı olduğunu iddia etmektedir. Buna göre, yeni bölgeselleşmenin ardından yapılan araştırmalar, alan çapında yönetme kapasitesi için çok önemli olan üç faktöre işaret etmektedir. İlk faktör, aktör davranışıyla ilgilidir. Gerçekte, aktörler çatışmadan kaçınma stratejilerini benimsediklerinde;
iii. mali kaynakları adil bir şekilde tahsis etmek,
ortak karar verme tuzağı riskini azalmaktadır. İkinci faktör, üst düzey kurumlar tarafından belirlenen teşvik yapılarına dayanmaktadır. Genellikle metropol alanın sorunlarının çözümüne doğrudan dahil olmasalar da, işbirliği yapma isteğinde olan eyaletler veya iller gibi yerel üstü organlar, aynı zamanda ulusal devletler ve Avrupa Birliği gibi uluslararası kurumlar bile mali teşvikler vermekte ve böylece metropoliten alanın aktörlerini önemli ölçüde etkilemektedirler. Üçüncü faktör olarak siyasi liderlik de önemli bir rol oynamaktadır. Siyasi liderler tarafından öne sürülen güçlü vizyonlar etrafında hareketlenme, ortak bir hedefe doğru hareket etme motivasyonu sağlayabilmekte ve böylece ilgili aktörler arasında işbirliğini kolaylaştırmaktadır (Kübler & Heinelt, 2005, s. 11)
Yeterli aktör davranışı, teşvik yapıları ve metropoliten yönetimin kritik bileşenleri olarak siyasi liderlikle yeni bölgeselcilik, bu tür yönetime giden yolların bu üç faktörün çok farklı kombinasyonlarını içerebileceğini ve bu nedenle metropol alanlar arasında büyük ölçüde farklılık gösterebileceğini kabul etmektedir. İki klasik, reform geleneği ve kamu tercihi düşünce okulunun aksine, yeni bölgeselcilik, tek bir doğru yol olduğu düşüncesine dayanmamaktadır. Bunun yerine, yeni bölgeselciliğe giden yollar üç kritik boyut üzerinde mevcut ön koşullar tarafından güçlü bir şekilde şekillendirilmektedir. Le Galès'in (1998) öne sürdüğü gibi, tek bir yönetim modeli metropoliten yönetimin sorunlarında cevap verememektedir. Çünkü metropoliten yönetimin yönetme kapasitesinin inşası, aktör davranışı teşvik yapıları arasındaki yerel olarak spesifik kombinasyonu olan yerin sosyal, politik ve ekonomik dinamikleri tarafından güçlü bir şekilde belirlenmektedir (Kübler & Heinelt, 2005, s. 10-11)
2.2.4. Özel Amaçlı Metropoliten Kuruluşlar Yönetim Modeli
Belediye sınırlarını aşan hizmetleri sunmaya yönelik özel amaçlı metropoliten kuruluşlar, bir metropol alanda hizmet sunmanın başka bir yolunu sağlamaktadır. Özel amaçlı metropoliten kuruluşlar, ölçek ekonomilerinin ve dışsallıkların metropoliten alanda yönetilebilmesini sağlamaktadırlar. Bölgesel hizmetler için belediyeler arasında bu işbirliği biçimi, güçlü ve özerk yerel yönetimlerin geçmişinin olduğu ülkelerde kullanılmaktadır. Örneğin ABD'de yerel yönetimlerin üçte biri eğitim, ulaşım, su ve atık yönetimi ekonomik kalkınma ve diğer hizmetleri sağlayan özel amaçlı metropoliten kuruluşlarla bu hizmetleri yürütmektedir. Özel amaçlı metropoliten kuruluşların vergilendirme, fiyat belirleme ve diğer politika oluşturmanın yanı sıra bu hizmetlerin yönetiminden sorumlu olmaktadırlar. Bu kuruluşlar dolaylı olarak belediye meclisleri tarafından kontrol edilmektedir (Slack, 2007, s. 23)
Özel amaçlı metropoliten kuruluşların avantajlarından biri, her bir hizmet yayılımını özel olarak ele alabilmektedir. Diğer avantajlar arasında şunlar yer alır: hizmetlerin, siyasi etkiden bir şekilde uzak, karar verme yetkisine sahip profesyoneller tarafından sunulması; belediye yönetimine sağlanabilecek olandan daha fazla profesyonel uzmanlık kullanılarak sağlanabilmesi ve kullanıcı ücretlerinden elde edilen özel gelirlerin sermaye harcamalarını finanse etmek için kullanılabilmesi (Bahl & Linn, 1992) Diğer taraftan özel amaçlı metropoliten kuruluşlarla ilgili çeşitli sorunlar tespit edilmektedir. İlk olarak, her kurumun tek bir hizmetten sorumluluğu bulunmaktadır. Örneğin, toplu taşıma harcamaları, su ve kanalizasyon harcamaları arasında tercih yapılması gerekmektedir. İkinci olarak, karar alma organlarının çoğalması, vatandaşlar için anlaşılması zor olan bir devlet kurumları dağınıklığı yaratmaktadır (Kitchen, 1993) Üçüncüsü, Özel amaçlı metropoliten kuruluşlar tarafından alınan harcama kararları ile bunları finanse etmek için vergi toplayan yerel meclis arasında doğrudan bir bağlantı bulunmamaktadır. Harcamalar ve gelirler arasında bir bağlantının olmaması hesap verebilirliği azaltmaktadır. Dördüncüsü, hesap verebilirliğin olmadığı yerde verimli olmak için hiçbir teşvik yapılamamaktadır. Beşincisi, çok sayıda bağımsız özel amaçlı metropoliten kuruluş olduğunda, birbiriyle ilişkili faaliyetleri koordine etmek zorlaşmakta ve sektör çıkarlarını savunmak için ortaya çıkan seçmen riskini artırmaktadır (OECD, 2006, s. 170) Her ne kadar özel amaçlı metropoliten kuruluşlar, özgün hizmetleri koordine etmek için çalışabilse de belediye sınırlarının ötesinde, genel bölgesel koordinasyonu sağlamamaktadır (Slack, 2007, s. 24)
Metropol yönetimi ile ilgili yapılan incelemelerin bulguları, ne teorinin ne de uygulamanın bize büyük metropol alanları için hangi yönetim modelinin en iyi olduğunu açıkça söylemediğini göstermektedir. Uygun model hem ulusal hem de yerel bağlama bağlı kalmaktadır. Bir metropol yönetim alanında iyi çalışan modeller başka bir metropol yönetim alanına uygun olabilmekte veya olmayabilmektedir. Metropol yönetimde “herkese uyan tek boyut” model bulunmamaktadır. Gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerdeki birçok kentteki vaka çalışmalarının incelenmesinden elde edilen diğer bulgular, aşağıdakileri sonuçları vurgulamaktadır (Slack, 2007, s. 7-8):
iii. Yönetim yapısı tüm ekonomik bölgeyi kapsamalıdır, ancak bu nadiren uygulanmaktadır. Bazı istisnalar arasında Cape Town, Madrid ve Stuttgart sıralanabilmektedir. Zamanla ekonomik sınırlar gelişir ve değişir; siyasi sınırların değiştirilmesi çok daha zor olmaktadır. Bu nedenle, belediye sınırları boyunca bazı belediyeler arası işbirliğine ihtiyaç duyulmaktadır.
Sonuç olarak, çok az sorun ve süreç belediye sınırlarında durmaktadır. En uygun çözümler, daha büyük coğrafi birimlerde hem insan hem de finansal olarak küçük yerel yönetimlerin elinde olması muhtemel olandan daha büyük bir kaynak havuzuna erişimi gerektirmektedir. Tüm ekonomik bölgeyi kapsayan güçlü bir bölgesel yapı, hizmetlerin belediye sınırları boyunca koordineli bir şekilde sunulmasını sağlamak için gerekmektedir.
The Journal of International Social Research received 8982 citations as per Google Scholar report
